按照《政协2014年工作要点》安排，6月13日，由旗政协副主席段瑞敏同志带队，政协民族宗教和侨务联络委员会和政协办公室组织农牧业局、草监局、扶贫办、民宗局、水务局等单位分管领导和专业技术人员组成调研组，利用8天时间，深入到呼勒斯太、甘其毛都、川井、巴音乌兰四个苏木镇，围绕我旗牧区缺水草场牧民的生产生活情况进行了专题调查研究。此次调研总行程2400多公里，共发放415份调查摸底表，在充分酝酿的基础上形成了调研报告，现将有关情况报告如下：
一、基本情况
我旗牧区涉及3个边境苏木，3个内地苏木镇，辖54个牧业嘎查，6个农业嘎查。共有天然草场2724.8万亩，草场水资源总量约为18343.47万立方米，现有水库8座，机电井1747眼，灌溉草库仑4014处，灌溉面积14.3万亩。由于水资源分布不均衡，缺水草场面积为1815万亩，占天然草场面积的2/3。第二轮草场承包时全旗牧户共6900多户、19883 人。现在牧区继续经营畜牧业的牧户共4430户、10976人，牧户减少36%，人口减少45%，2013年底，牧区羊存栏97.9万只。自2004年以来，全旗累计在石哈河、德岭山、海流图镇、乌加河、呼勒斯太苏木等5个苏木镇实施集中供水工程10处，解决了125个村组、4.8万人的安全饮水问题。同时，在137个嘎查村组实施小型单村供水工程，共解决了4.2万人的安全饮水问题。截止目前，全旗共解决农牧民89851人的安全饮水问题，对改善农牧民的生产、生活条件起到积极促进作用。
二、存在的问题
（一）水文地质情况不清，打井成井难度大。水务局目前掌握的边境牧区缺水草场分布开发利用情况，是1980年打井队统计的数据资料。因近年来受地下水位下降、地质变化、过度放牧等因素影响，记录的数据已不准确。牧区苏木镇、嘎查和牧民不能够详细了解水文地质情况，缺少科学依据，打井困难且存在一定的盲目性、无序性和押宝性，经常出现空井。在调研中发现，实地走访的牧民几乎每户都尝试过打井，但成井率仅为30%左右，川井苏木宝日汉图嘎查牧民郝四友连续几年都没有打出一口可利用水井。
（二）水质成分不明，牧民饮水安全亟待解决。在调研中发现，不少嘎查都存在着水质不明确的情况：巴音乌兰苏木的图克木、东达乌素、乌兰格日乐、新尼乌素和阿日呼都格嘎查，川井苏木的白同、宝日汉图、萨如塔拉和巴音宝勒嘎查水质咸苦；呼勒斯太苏木的温更、呼勒斯太嘎查和甘其毛都镇德日素、图古日格嘎查水质浑浊。上述地区的牧民受生活条件限制，仍在饮用这些水质不明的水源，并且形成了一些区域性明显的疾病和问题。如根据甘其毛都镇德日素嘎查牧民反映，当地牧民胆结石的发病率逐年增加，巴音乌兰苏木呼鲁素嘎查牧民用水焖出来的米饭呈绿色，阿日呼都格嘎查牧民普遍都牙质疏松、泛黄，部分牧民怀疑这与矿业污染和水质不明有一定关系。
（三）牧民打井费用支出大。缺水草场牧民居住分散、水井利用率低，一口大型机井只能解决周边2-5户牧民的饮水，牧民自己采取打井缓解人畜用水紧张矛盾。受地势、土质、包工程度等因素影响，打井费用一般为350-650元/米，井深一般在20-200米，再加上打井相关设施配套费用，按照空井半价、成井全价的收费标准，一眼井的费用在2-13万元之间，且成井率低。高昂的支出和成井的不确定性已成为缺水草场牧民的“心头病”。同时，科学技术触角在牧区延伸不到位。少数牧区牧民将打井不成功的原因归咎于没有求神拜佛，部分“算命先生”利用牧民找水井的心态，在缺水草场搞看风水、定方向、找水源的封建迷信活动。如巴音乌兰苏木桑根达来、伊和宝力格和巴音敖包嘎查缺水现象突出，“算命先生”做法事为当地牧民找水源，增加了牧民不必要的开支。
（四）牧民拉水费用支出大。我旗缺水草场地下水分布不均匀导致水井也分布不均匀，水井间的距离一般在7至15公里间，有的甚至更远。缺水草场的牧民生产、生活用水必须靠拉水解决，费用一般在3-5元/吨，拉水的频率为3-15天/次，拉水形成长期性、规律性和周期性，大大增加了牧民生活、生产成本。调研中，牧民普遍反映，拉水支出纷繁复杂，难以计算，调研组帮助几户牧民进行了粗略估算，巴音乌兰苏木乌力吉图嘎查牧户全年拉水支出约2万元，川井苏木巴音胡都格、萨如塔拉、哈拉图、沙布格嘎查等运距相对较远的牧民平均每户全年拉水支出约1万元。
（五）牧民用水矛盾日益突出。一方面，草原承包到户导致草原碎片化，许多应该公共享用的资源无法使用。部分牧民从主观上认为草场和草场内的所有资源，都是自己的私有财产，“公井私占”现象加剧了用水矛盾。如甘其毛都镇德日素嘎查有的牧民以水井在自己承包的草场范围内为由，对附近拉水牧民收取费用，引发矛盾后恶意将井破坏。另一方面，牧民都是基于当前自身生产生活的需要提出的水源问题，没有从整体上考虑资源的合理高效利用。如在实地调研座谈中，调研组提出牧民集体合资打井的建议，多数牧民反映协调合作利用水资源困难较多，即使达成合作意向，合作关系也不稳定，对集资打井的热情度不高，参与不积极。但是单纯从自身需要出发，“家家有水井”既不现实，也会违背自然规律，影响到有限水资源的可持续利用。
（六）牧民“回流”现象应引起重视。2000年-2005年，牧区气候连续干旱，养殖成本增加，养畜经济效益降低，大量牧民迫于生计，将分到的草场流转出去，到城镇生活。但是从2008年以后，部分牧民开始“重返”草原，牧民“回流”现象突出且还在延续。引起牧民“回流”主要有以下三个方面的原因：一是生存压力逼迫。受经济下行大环境的影响，牧民在城镇的生活压力加大；二是惠牧政策吸引。牧区的危房改造、棚圈改造等惠牧政策的实施以牧民在当地居住为享受前提，政策对户不对人，部分牧民为了获取利益而返回牧区居住；三是肉价上涨形成利益驱动。2013年山羊肉价格为34元/斤，较2008年的价格上升了14元，牲畜价格的上升吸引牧民重返草原。据统计，2013年以来，川井苏木回流牧民38户、123人；巴音乌兰苏木回流牧民53户、207人，目前回流仍在持续。
（七）牧区人畜饮水服务体系不够健全。一是巴音乌兰等苏木的部分嘎查水质含氟高，缺少除氟安全饮水设施。缺水草场牧民都是从水井中取水后存放饮用，直接用于生产或生活，特别是直接用于生活饮用水，而且上世纪九十年代我旗牧区部分地方为牧户安装推广的除氟设备，现在均已不能使用，也一直未进行更新配套。二是打井指导不够，服务缺失。牧民现在的打井方式较为简单，缺少合理有效的规划，相关职能部门对打井的指导力度不够。
三、对策建议
草场是发展畜牧业的重要物质基础，水源是保障草原畜牧业，特别是缺水草场畜牧业发展的生命线。因此，缺水草场的畜牧业发展必须要根据牧区实际情况，开展两项水文普查，制定一个发展规划，以项目、政策为辅助，采取因地制宜、分区指导、先易后难、先人后畜的方式逐步解决，对于适宜居住、能合理利用的草场，要科学规划，完善公共服务设施；对于不适宜居住、退化沙化严重的草场，要制定政策，引导牧民走出去。
（一）制定一个发展规划
解决缺水草场问题，既不能完全采取一概打深井的办法解决，也不能完全采取全年放牧的形式利用。要树立长远发展意识，以恢复生态、发展生产、推进适度规模经营为目的，统筹制定缺水草场的发展利用规划。规划必须体现以下四个原则：
1.坚持保护重于建设的原则。要充分考虑水资源的可持续利用和草场的承载能力，结合休牧、轮牧、阶段性禁牧等措施大力调整畜群结构，在限制外来牲畜的基础上，重点发展本地牛、马、驼等长距离饮水的大牲畜养殖模式。同时，选择懂经营、会管理、有一定经济基础的牧民作为家庭生态牧场示范户或组建合作社，在严格草畜平衡的条件下，推行小群体、高繁殖、快出栏的养畜模式，把缺水草场作为有水草场的夏季牧场轮牧利用，缓解用水紧缺的矛盾，促进草原生态自我修复。
2.坚持基本保障的原则。水务部门要会同各相关苏木镇，编制缺水草场水资源利用规划，新打井要坚持保障牧民最低生产、生活用水底线，限制过量开采和开发。
3.坚持政策引导扶持的原则。要充分认识牧民走出去对草原畜牧业发展和草原生态保护的重要意义。一是以群众自愿、宜移则移为前提，制定出台鼓励牧民继续走出草原的扶持政策，既要考虑从事草原畜牧业生产牧民的基本生产生活保障，又要兼顾草原的可承载能力，做到生态、生产、生活相统一；二是针对走出去的牧民，在就业、创业、教育、社会保障等方面，出台具体优惠扶持措施，减少牧民“回流”。
4.坚持统筹规划的原则。在缺水草场实施危房改造、棚圈建设等项目，要结合家庭生态牧场、规模养殖的发展趋势和当地水资源储量，有计划、有目的、有选择、有重点的推进，避免惠牧政策成为牧民“回流”的新动力。
（二）做好两项全面普查
水文资料对于缺水草场保护利用有“指示灯”和“导航”的作用，因此，加强水利水文勘探，完善水文资料将是缺水草场畜牧业发展的基础和保障。
一是确保人畜饮水安全，对牧区现有水质进行一次全面水质普查。水务局要针对各苏木镇嘎查村不同水源水质的情况，采取利用与保护相结合的方式，对现有可利用供水井进行适当改造。同时，旗人民政府要协调卫生、疾控中心和环保局等部门做好水质检测工作。在水质复杂的牧区安装过滤器和必要的化验设备，定期对缺水草场水质进行检测，建立水质监测化验长效机制，保障牧民安全饮水，实现牧民增收致富、水资源开发利用和水源保护并重。
二是做好前期普查工作，完善水文资料。建议水务局围绕我旗面积大、牧民居住分散的特点，聘请专业力量对牧区缺水草场开展全面普查，为制定缺水草场发展规划提供决策依据。特别要优先做好水质不明区域和牧民居住相对集中且饮水困难区域的水文勘测工作。
（三）加大扶持力度
1.加强项目扶持。一是政府要高度重视，在整合项目资金的同时，旗财政进行足额配套，抓好“一事一议”财政奖补，增加财政投资力度。二是扶贫办要加大整村推进扶贫力度，继续动员党政机关和社会各界参与牧区扶贫开发事业，抓好缺水草场劳动力的转移培训，做好生态移民和扶贫移民工作。三是水务局要依据牧区水资源承载能力合理确定牧区水利发展目标，积极争取自治区农村牧区“十个全覆盖”安全饮水工程等各级涉牧涉水资金。四是民宗局要深入开展“兴边富民”行动，积极动员，精心组织，做好政策的落实、项目的实施工作，增强项目的辐射带动作用，为边境牧民增收致富奠定基础。五是发动社会力量，集众人之谋，汇各方之力，开创捐资助水新途径，增加捐资助水的数量和质量，不断提高打井用水配套比例和完善饮水安全工程建设，推动基础设施向牧区延伸、公共服务向牧区覆盖、城市文明向牧区辐射。
2.加强政策扶持。坚持把缺水草场牧民作为改善民生的重要组成，在产业引导、协调贷款、技术服务、市场开拓以及劳动力转移培训、就业协调、户籍、住房等方面给予大力支持。在利用旧井方面，要通过政策引导和捐资助水等途径，对现有可利用供水井改造升级，加固井壁，加深井筒，保证夏季能防御干旱，冬春季节能防御冰冻。在开发新井方面，要做到保护草原生态环境。要引导牧民树立合理规划、适度打井、持续利用的理念。以保护草原生态环境为基础，保障基本生产、生活用水为底线，必要时施行打井申请和前置审批程序，通过审批的井，才能享受打井补贴。建议有关部门不仅在项目资金上给予30%-50%补助，而且在打井规划、选址等方面给予技术指导，帮助牧民打井“有的放矢”。在拉水车补贴方面，通过争取农机补贴项目或地方财政支持的方法，在缺水草场地区施行拉水车改装补贴，确保缺水草场牧民拥有得心应手、方便快捷的拉水车。在运用高新技术方面，广泛采用风力提水和太阳能提水，积极探索人工增雨技术，加大人工增雨力度，建立人工增雨长效机制。在流转草场方面，建议成立一个第三方主导的非官方牧民草场收储流转中心。将“走出去”牧民的草场集中收储起来，转租给当地现从事畜牧业的牧民。使他们有2处以上的草场可以利用，现从事畜牧业的牧民要严格执行以草定畜，实行冬夏轮牧，保证放牧的优质高效，确保草场的合理利用。
（四）提高牧民认识和技术人员专业素质
我旗缺水草场地广人稀、较为偏僻，科学知识和专业技术触角难以延伸和扩展，应采取多种措施提高牧民和技术人员的认识。一是进行技术培训，提高管理水平。牧区人畜饮水工程的建设和管理是个系统工程。人畜饮水困难地区，牧民文化素质低，主管部门除应加强技术指导外，还应举办各类培训班，提高基层人员素质和工程管理水平。二是探索牧区水利工作发展道路。围绕我旗牧区水利技术力量薄弱这一现状，重视智力投资，加强我旗水利技术人员知识完善和更新，着力学习和研究先进地区缺水草场水资源合理利用方式和供水技术，不断探索牧区水利工作的发展方向与道路。三是加大《水法》宣传力度。依法治水、管水、用水。加强水利执法队伍建设，加大依法治水力度，建议政府有关部门制定相应的“人畜饮水工程管理方法”，使人畜用水的水源合理化、科学化、法制化。积极保护水源，依法使用水源。
