按照旗委关于开展退牧还草、收缩转移专项工作调研的指示精神，政协专门召开会议，成立了以政协保安主席为组长，相关领导和部门工作人员为副组长和成员的调研组，按照实施方案的要求，从5月中旬开始，到6月底结束，调研组分别深入到相关苏木镇和嘎查村，特别是牧民转移安置点，进行了广泛的走访调查。期间走访转移安置牧民44户，未安置牧民38户，内地牧民47户，发放调查摸底表300余份，召开苏木镇、嘎查村领导和牧民代表参加的座谈讨论会8次，召开调研汇总会2次，在充分调研酝酿的基础上，形成了调研报告。现将调研情况报告如下：

一、   退牧还草工程提出的背景

实施退牧还草工程是2002年党中央、国务院从我国经济社会发展全局考虑作出的重大决策。退牧还草工程是指通过围栏建设，补播改良以及禁牧、休牧、划区轮牧等措施，恢复草原植被，改善草原生态，提高草原生产力，促进草原生态与畜牧业协调发展而实施的一项草原基本建设工程项目。其目标是：进一步完善项目区草原家庭承包责任制，建立基本草原保护、草畜平衡和禁牧休牧轮牧制度；适时开展草原资源和工程效益的动态监测；搞好技术服务，积极开展饲草料储备、畜种改良和畜群结构调整，提高出栏率和商品率，引导农牧民实现生产方式的转变；稳定和促进农牧民增加收入，使工程达到退得下、禁得住、恢复植被，改善生态的目标。饲料粮补贴办法是：每亩天然草场，禁牧每年补贴4.95元，休牧每年补贴1.2375元，补贴年限为5年。

2003年3月4日，自治区召开了启动退牧还草工程会议，我旗被列入第一批牧区试点建设旗县。2005年8月20日，市农牧业局出台了《巴彦淖尔市天然草原退牧还草工程项目规划》（2005—2010），进一步明确了今后六年的建设原则,将边境一线30公里内重度退化草场区域列为重点，以嘎查为基本单元，整合项目，捆绑使用，集中连片，统一禁牧。奋斗目标是：用2—3年时间，将沿边境线30公里以内牧区整体退牧转移，共涉及我旗2个苏木（即原巴音杭盖苏木，乌兰苏木，巴音苏木，桑根达来苏木），牧户1189户，人口3168人，草场832.77万亩，牲畜35.7万头只。用3—5年时间，在非项目区，依据草原类型、等级标准，划定区域实施禁牧、休牧、退牧转移，并通过法律、行政、纪律、经济、牧民自治等手段，强制实行以草定畜、草畜平衡制度，使牧区载畜量减少50%，一半以上牧民转移出去，最终实现牧区社会、生态、经济的协调发展。

旗委政府按照上级关于退牧还草工程的要求，结合我旗2002年和2004年两期实施270万亩禁牧工程后生态明显好转的实际，本着彻底解决我旗“三牧”问题的宗旨，经过大量的调研和深入的论证，于2005年初步形成了“三三三”制的发展思路，即将沿边境一线30公里内全部实行禁牧，其中三分之一的牧民转移出来从事种养业和二、三产业，三分之一的牧民加入城镇户和入社保、入低保等办法，保障基本生活，三分之一养畜能手留在牧区实行划区轮牧，建设生态家庭牧场。　　　　　　　　

2007年，原自治区杨晶主席来我旗视察工作时，充分肯定了我旗退牧还草工程的有效作法，并建议将30公里禁牧区扩大到50公里，同时我旗被确定为中央财政整合支农资金支持新农村建设试点旗县。旗委以此为支撑，按照上级领导的指示，在编制《巴彦淖尔市乌拉特中旗整合资金建设新农村新牧区实施方案》时，提出了今后五年的奋斗目标：从2006年起利用五年时间，将距边境沿线南50公里范围内的牧民2192户、7347人全部进行易地转移安置。二分之一转移到资源富集的灌区从事种养业，政府为牧民提供耕地及房屋圈舍，二分之一转移到产业聚集的城镇从事二三产业，政府为牧民提供住房和就业岗位，政府对转移牧民给予社保、低保、入学、就业、创业和自谋职业等方面诸多优惠政策。以此置换赎回牧民承包草场的经营权，使牧民退出草场到迁入区落户安居，使该区域彻底成为无人区。逐步将灌区建成特色鲜明、经济繁荣、设施配套、功能齐全、环境优美的新农村，将距边境沿线南50公里范围内草场建成生态保护带、疫病防控带和边境管理安全带。2006年开始，逐步筹建海镇牧民康居一、二期工程，德岭山镇乌镇、苏独仑牧民新村，对退牧转移牧民进行集中安置。

二、我旗实施项目以来的基本情况

（一）项目规模和进度安排。我旗牧区草场总面积为2724.8万亩,“双权一制”划分草场时总户数为7009户、24600人，流转或出租草场的牧户为1531户，占21.8%,现从事畜牧业生产的牧户为5478户,占78.2%（见表一）。截止2007年退牧还草工程项目在我旗实施规模共680万亩（见表二），涉及牧户1115户、3757人，投资总额达27725.5万元（见表三），2008年计划安排100万亩。

（二）转移安置情况

1、牧民康居一、二期工程。整合支农资金1370万元，建成海镇新区牧民经济适用住房一期三栋住宅楼，于2007年8月通过签定合同的形式安置退牧转移户118户（见表四），占退牧户总数的10.6%。调研发现，一少部分转移牧民原在海镇有住房和稳定就业，40―60岁中年牧民就业困难，自主择业的39户（占33％），其他无业。2007年整合支农资金1400万元，在建二期工程四栋楼，可安置130户,现完成总工程量的90%。

2、德岭山乌镇牧民新村。整合支农资金1170万元，在德岭山乌镇新建1处牧民新村，建成砖木结构住房100户，每户占地810平米，（其中房屋4间60平米，养殖棚圈90平米，青贮窖池18立方米），征地10774亩，开发配套耕地3331亩，人均分配7亩。通过签定合同的形式安置巴音乌兰和川井退牧转移牧民95户（见表五）,占退牧户总数的8.5%。2007年土地由乌镇村“两委” 实行“统种分管”，2008年有27户成立协会进行经营管理，其他牧民自己经营。

3、德岭山苏独龙牧民新村。征地2130亩，建成砖木结构住房100户，现完成总工程量的80%，今年尚未动工。

4、玛拉沁繁育基地。巴音乌兰苏木图克木嘎查属退牧区。2007年支部组织本嘎查禁牧区牧民21户68人，政府付自发转移安置经费每人2.5万元，共计170万元（30万元未到位），牧民自筹80万元，在海流图林场购买了一处占地550亩的种养殖基地，以协会的形式进行种养殖生产，并签订了转移合同。有耕地520亩，养羊、驴、猪共600多头（只）。

（三）自发组成牧民专业合作社转移。巴音乌兰苏木努和日乐嘎查属非退牧区。2007年，该嘎查“两委”组织带领嘎查牧民58户、171人，争取旗财政投资300万元，集体购买了德岭山一处种养殖基地，组成牧民专业合作社进行经营。该基地有耕地1750亩，养殖棚圈配套，养羊600余只，未自愿交回草场承包经营权。

（四）退牧转移牧民未安置情况。已退牧但未安置的牧户879户，占全部退牧户的79％左右（见表六），因居住和就业比较分散，了解的基本情况有限，但大体可分为三种类型：一是在海镇或旗外有住房，有稳定的就业，等待享受自发转移安置费即每人2.5万元；二是待禁牧期结束后返回原居住地继续从事牧业生产；三是存在得过且过思想，认为现在有禁牧饲料粮补贴可保生活，待五年后再说，政府不会不管。

（五）自发转移情况。在调查走访中调研组发现，由于受草场面积小、退化沙化严重、经营不善等因素的影响，25%左右牧民将原草场流转或租赁给当地牧户，自发转移到外地从事二、三产业或以打工为生。

（六）内地苏木现状。内地苏木人均草场面积普遍较小，草场质量略好于边境苏木，饲料地较多（见表六），但流转比例较小，约占10%左右。地域分类多样，有城郊、山区、滩区多种类型，种养殖能力不同，实现致富的途径也呈多样化。2004年海流图镇、新忽热苏木退牧还草57.1万亩，由于局部禁牧和管理难度大等原因，禁牧效果较差。

三、应当注意和解决的几个问题

（一）永久性禁牧产生的一些认识问题。调研发现，多数牧民对国家实行退牧还草工程和禁牧、休牧、轮牧政策表示理解和拥护，认为是遏制我旗草原退化沙化、恢复草原生态的有效措施。但是对实行沿边境南30或50公里范围内建设无人无畜的永久性禁牧生态保护带、疫病防控带、边境管理安全带持有不同看法。

我们认为，天然草原既有改善生态环境、维护生物多样性的功能，又是现代畜牧业中重要的生产资料，在目前的社会经济条件下，二者不可偏废。但是通过永久性禁牧，整体转移安置，建成大面积无人无畜生态保护区，面临许多生态、法律、政策体制、经济承受力、群众传统观念的转变等一系列难点，应充分认识到这些困难的严重性和法律、体制上的不可逾越性。我们对这个问题有几点认识：

首先，充分合理利用草场资源，既是生物多样性的需要，也是蒙古民族传统文化得以延续发展的需要。永久性禁牧区域过大，羊、牛、马、骆驼在草原上绝迹，只有野生动物繁延，乌拉特草原文化的形象和特色将会失去载体。草原只发挥生态功能，牧民生存就需要国家财力的大力支撑。

其次，实行永久性禁牧，整体异地转移安置，一次性置换牧民草场使用权，要解决法律上的难点。土地承包经营制度长期稳定是国家确保社会稳定的基本制度。草原法规定，禁休牧要给予补贴补偿，草场承包权的流转应坚持“平等协商、自愿、有偿”原则，我们必须依据这些法律来行政。异地安置的住宅耕地归属，双重户籍迁移管理等都应符合现行体制要求。与牧民的自发转移和自愿流转不同，政府的行政行为应在法律框架内进行。

第三，容易超出我旗财政负担能力。按照市级规划和退牧还草项目的基本要求，以及我旗已实施的整合资金和组合项目情况，如果将边境南30公里范围内3年完成1189户、3168人的转移规模，年人均财政建设性支出3.5万元（按乌镇新村建设每户14万元测算），除已完成部分外，今后每年约需财政支出3640万元（每年按安置260户、1040人计算，不包括每年低保、扶持等补助）。每年将如此庞大的公共财政资源，集中用于实现生态保护、疫病防控、边境安全，比重更大的其他地区在此期间将无法得到公共财政资源的支持，影响这些地区的社会经济发展。这样的做法，是否符合我旗经济社会全面稳定持续发展，应慎重考虑。

第四，牧民群众的传统观念对工作的影响不容忽视。异地移民本身就是一个世界性难题。特别是我旗本地蒙古族牧民，多年传统畜牧业生产经营方式形成的思维观念和生产生活习惯，还很不适应市场经济的快速发展和现代畜牧业的经营方式，需要一个长期的持续的解放思想、政策引导和转变观念过程。而且转移牧民存在的对转移后的期望值、对政策的信任度和依赖性、甚至投机心理的不同，都会对转移工作产生截然不同的后果。我们了解的情况是，由于存在追求进度和完成目标任务的思想，在实际工作中虽然进行了政策宣传、政策解读和算帐对比等舆论引导工作，但相当部分牧民对转移工作并没有正确认识、接受和理解，还需要做大量的工作。

第五，边境一线禁牧造成内地草场压力加大的问题应引起重视。边境禁牧后，转移牧民利用“变相合法”的流转或租赁手段在非禁牧区进行放牧，加大了内地草场压力，一定程度上转嫁了草场危机。

（二）整体转移安置中应解决的问题

1.德岭山乌镇牧民新村安置点的几个问题。（1）五年禁牧期结束后是否回迁不明确，影响牧民安心稳定的发展生产。（2）土地整理不完善，部分土地质量较差，转移牧民缺乏种植技术，导致安置牧民对种植信心不足。2007年采取“统种分管”，政府负担种植成本94万元，收入不足投资的十分之一。因土地改造投入少，且需一个过程，今年的收成牧民心里仍然没底。（3）舍饲圈养缺乏资金支持保障，发展养殖育肥困难。（4）公共设施的管理维护问题，如节水管道完善、自来水维护、沼气池质量故障、水电设施维护等，还需从投入和协调管理方面进行完善。（5）以上因素致使一部分安置牧民对从事种养殖业采取观望态度，目前的生产条件或扶持政策也无法保证能实现迁得出、稳得住、能致富的目标。（6）苏独仑嘎查牧民新村建设工作也因诸多因素陷入停建状态，急需尽快决策动工。

2.海镇牧民康居一期工程安置点的几个问题。（1）同样存在五年禁牧期后的去留问题，安置牧民对创业、就业存在观望态度。（2）因入住牧民年龄、文化、职业技能、择业标准等因素，给就业带来了困难。（3）各种优惠政策未落实，也给转移牧民子女入学、就业和创业带来了困难。（4）2008年转移安置牧民加入社保旗财政40%的补贴部分共140万元未到位。（5）入迁牧民自住的100户，占85%，出租的18户，占15%，统建楼房比廉租房或购平房费用高40%左右。

3、自发联合组织转移牧民的一些问题。目前已实施的两种模式中，图克木嘎查属禁牧区，禁牧牧民自筹资金购置土地，政府按自发转移安置标准给予支持的办法应予提倡和推广。但需要解决交回草场承包经营权、牧民住宅补贴、规范专业合作社章程及管理办法等问题。努和日乐嘎查属非禁牧区，政府投资购置土地建专业合作社的作法，资金来源于政府投入，牧民未自愿交回草场承包经营权，入股牧民成分复杂、未缴纳股金，后续运行资金缺乏，管理章程不完善，存在问题较多。

总之，我们认为，大部分禁牧牧民迁得出、稳得住、能致富的问题均未得到彻底解决，是我们今后工作面临的一个重大而紧迫的问题。

（三）尽快出台规划和实施方案。应在深入调研论证的基础上出台一部纲领性的规划和具体实施方案，尽快形成正式文件下发执行，以统一各级干部和牧民群众不同思想认识问题，便于在具体工作中宣传贯彻执行。

（四）进一步完善统一协调机制。2007年4月调整的建设新农村新牧区指挥部办公室没有专职协调机构，小组之间缺乏协调、汇总、信息反馈、处理、监督等机制，解决问题无法从政策和执行机制上得到保障。

（五）历史遗留问题的影响不容忽视。由于历史上政策的调整以及执行中的偏差，造成目前不同程度地存在非牧人员包括国家机关工作人员承包草场，违法开垦草场，非法假挂名流转，采矿破坏草场和凭草场亩数享受禁牧饲料粮补贴，以及各种优惠政策造成的事实上显失公平的问题，牧民反映较大，也给新牧区建设包括退牧还草项目的实行增加了牧民思想上的抵触和实际操作中的难度。应引起足够的重视。

（六）注意安置政策之间的优惠度平衡问题。原安置办法中，自发转移牧民每人2.5万元，不予享受社保优惠政策和低保补贴；城镇安置人员，楼房每人20平方米约2万元，社保补贴40％约1.2万元（按补贴15年估算），低保补贴约0.8万元（按补贴到二轮承包期结束共20年估算）合计每人达4万元；灌区安置人员，包括土地、住宅、棚圈、公共设施每人约3.5万元，低保补贴及其它扶持补助约0.9万元（按补贴到二轮承包期结束共20年估算），平均每人达4.4万元。这些政策之间的差异是否实现了我们既定的引导目标，应心中有数。要在引导方向和政策优惠度的平衡之间找一条少花钱办好事的路子，同时还应考虑与其他重大中心工作中制定的优惠政策的平衡问题。

（七）继续坚持用优惠政策吸引的办法实现草场流转。

要继续坚持财力向新牧区建设倾斜的指导原则，争取各种资金制定鼓励流转的各项优惠政策，特别是要重点支持自主择业流转、自发购买种养基地流转、养老流转、就地安置等模式，为留下来的牧户通过减少牧区从事畜牧业生产人口、培养生态型牧户、发展现代畜牧业、逐步实现致富创造基础条件，又能使自愿流转草场后的牧民通过自己努力、政府扶持找到一条适合自身发展的致富新途径。

四、退牧转移工作应把握的原则

（一）坚持统筹兼顾的原则。要把退牧还草、禁牧转移做为社会主义新农村新牧区建设的一项重要工作来看待，而不能作为实现新农村新牧区建设的唯一途径。发展现代畜牧业，有多种实现的途径，如围封划区轮牧、季节性休牧、舍饲圈养、畜种改良、提高种养殖科技含量、改善生产条件等。禁牧仅仅是一个阶段性措施。要统筹全局与局部的关系，合理安排公共财政资源；统筹眼前和长远的关系，根据财力和牧民承受力安排工作目标和进度。

（二）坚持依法行政的原则。我们要在法律的框架内和现行的体制约束下探求实现工作目标的途径。永久性禁牧和异地整体安置涉及的禁牧补贴、草场转让、转移安置补偿、双重户籍管理等问题，在实施操作中都是法律和体制上的难点和“禁区”，必须慎重。

（三）坚持“总体规划，分步实施，量力而行，因地制宜”的原则。要经过深入调研，广泛征求意见，反复听证论证，制定一个从全旗经济社会发展全局出发的新农村新牧区建设规划，在规划的指导下进行退牧还草、禁牧转移工作的实际操作，工作目标、任务、进度、范围、运作模式、政策依托、配套措施、工作流程及责任制度都应有清晰的设计和资金保障手段。

（四）坚持调动国家和牧民“两个积极性”的原则。几年来，我们在争取项目、资金、政策和上级领导支持等调动国家资源的积极性上，做了大量卓有成效的工作，得到了上级和群众的肯定。今后我们要在继续争取项目和政策上作文章，争取得到国家更多更大的支持。同时我们更要在充分调动牧民自身积极性上下功夫。要通过宣传、培训和引导，帮助牧民转变择业观念，改变生活习惯，提高职业技能水平；要进一步加大自主创业、自发转移政策和资金方面的激励力度；培养树立典型，引导和鼓励先进生产力的发展，充分发挥引领示范带动作用。

（五）坚持“抓干部、抓落实、抓细节”的原则。抓干部，就是抓干部的目标责任制，完善工作监督机制，奖罚分明；抓落实，就是要细化措施，调动每个干部的工作积极性，保证目标任务的按时实现；抓细节，就是把工作做实，保证每一位牧民思想认识到位，政策理解到位，优惠政策落实到人，让每一位牧民群众满意。

五、建议

经调研组反复讨论，认为今后工作的总体思路是：下大力气推行草畜平衡制度，坚决依法实行禁、休、轮牧，以优惠政策促进草场依法流转，逐步实现现代畜牧业，为新牧区建设创造条件。具体建议如下：

（一）下大力气坚决实行以草定畜、草畜平衡制度。实行以草定畜、草畜平衡制度是保证落实禁牧、休牧、轮牧任务，加快草场流转的必要前提，也是最有效的手段、措施和途径。建议进一步总结以草定畜、草畜平衡试点工作经验，使解禁后的草场严格按核定载畜量标准执行，其他牧区根据草场等级类型、人均草场面积、生活承受力等因素，可适当放宽载畜量标准，通过牧民自治的办法，分年逐步到位，给牧民转变经营方式创造一些条件，留出一些时间。

（二）对今后禁、休、轮牧的建议

1、有条件的进行禁牧。边境向南30公里范围及封山育林、天然林保护项目区、国家自治区级自然保护区等生态脆弱区和草场退化严重地区应规划为禁牧区。这部分牧户按地域范围计算，约占牧户的31%。禁牧年度建设规模原则上按国家退牧还草、退耕还林、封山育林、天然林保护项目年度规模以及对国家级自然保护区内禁牧的要求安排，并在达到解禁标准后进行合理利用。如国家年度内无上述专项安排计划，则该项工作暂停实施。积极争取国家政策，允许禁牧区牧户选择享受禁牧补贴，草场互换，自愿交回草场、享受转移安置政策三种方式进行禁牧补贴。享受禁牧补贴是指在有国家项目时，禁牧户只享受国家规定的饲料粮补贴，原草场承包经营权不变，旗政府不再给予其他特殊优惠待遇。草场互换是指禁牧户仍愿意从事牧业生产，不愿享受禁牧饲料粮补贴，苏木镇政府可以在本嘎查或苏木镇内协助牧户在平等、自愿的基础与其他牧户进行草场互换，并进行草场承包经营权的变更。变更后的牧户，各自享受变更后草场应有的待遇。自愿交回草场、享受转移安置政策，是指禁牧户自愿将承包草场交回发包方（嘎查），不再享受禁牧补贴，自愿选择灌区安置、城区安置、供养、自发转移、就地安置方式，享受各自优惠安置政策，户籍关系迁入新的安置地，接受属地管理。同时要把握好几种安置政策的优惠度平衡问题。

2、加大休牧工作力度。积极争取国家项目专项安排，在坚持草畜平衡的前提下，力争用8年时间，针对有1万亩以下中轻度退化草场、有水资源保证、户均有30亩饲料地、或有打草场、饲草料运输方便、有北繁南育休牧条件的大约500户牧户，实行季节性休牧，每年需争取上级补贴资金110万元（静态），逐年增加。休牧建设重点应放在草场围封、饲草料地基础设施建设、畜种改良、科学饲养方面,并逐步实现轮牧。国家的投资要向休牧户倾斜,每年安排对一定数量的牧户进行资金投入。

3、积极创造条件，逐年加大划区轮牧规模。建议在有草场权证的7009户牧户中，除已通过各种手段流转的1108户和计划休牧500户外，剩余5400户力争用8年或更长时间，使留在牧区的牧户达到户均1－3万亩草场的生态牧户标准。建议政府制定给自发转让草场的牧户一定比例的补贴的优惠政策。此鼓励政策只对新转让牧户有效，已转让的仍按过去制度执行。已转让草场牧户仍继续享受牧民应有的一切待遇。生活特别困难的，要按有关政策扶贫扶困扶创业。

划区轮牧不以地域范围确定，只按牧户是否达到划区轮牧的草场面积条件确定。政府要宣传、引导、鼓励和协助无饲草料地或饲料地较少、草场牲畜较少、不从事畜牧业生产或不常在当地居住的牧户实现草场流转。划区轮牧建设重点要在草场围封、整合（各种流转办法）、合股经营、畜种改良、科学饲养、生产生活条件改善上给予扶持和帮助。       

建议加大禁牧、休牧监管力度，创新监管体制，完善监管监督机制，实现监管目标。　

以上做法概括为三句话，就是：以落实草畜平衡制度促进草场承包经营权流转，以“平等协商、自愿、有偿”原则实现草场承包经营权流转，以优惠政策吸引草场承包经营权流转。

4、禁休牧的地区及期限应由人民政府决定后公告。

（三）停止两种提法和暂停两项工程的建议。在全旗范围内坚决推行以草定畜、草畜平衡制度的前提下，提出以下建议：

1、建议停止永久性禁牧的提法。我们认为永久性禁牧产生的两个后果即禁牧补贴、补偿的财力负担，是我们无法解决的难题。按边境线南30公里范围确定，有1094万亩禁牧区，目前静态补助标准每亩4.95元，每年需5415.3万元饲料粮补贴，每新增100万亩禁牧区,还需增加围封资金2000万元。如五年禁牧期结束后，国家项目补贴不再延续，无疑将给我旗财政增加沉重的负担。同时，政府对牧民在承包草场上的生活、生产投入按规定也必须给予补偿，按每户平均4万元计算，1721户共需6884万元。我们认为，禁牧造成的只有生态效应没有经济效益的代价应该主要由国家来承担，所以，禁牧与否主要看国家是否继续有新项目或延长补贴补偿支撑，我们本级政府一定要根据财力可能慎重决定禁牧期限和范围。

2、建议停止一次性置换牧民草场承包经营权的提法。根据《草原法》，自治区《草原管理条例》及《实施细则》，一次性置换牧民草场使用权的提法没有法律依据，也不是准确的法律用语，容易授人以柄，产生误解，而且在操作中也有难度。应坚持“平等协商、自愿、有偿“的草场流转原则，依法进行流转。我们可以通过依法实行草畜平衡制度，制定引导、鼓励政策，提倡和动员牧民进行草场流转，实现草畜平衡、保护草原可持续利用的目标。

3、建议暂停新建牧民新村和牧民康居工程两项工程。鉴于目前由于政策配套不完善等原因，牧民整体转移中出现了新的情况，我们建议暂不新建这两类工程。重点做好在建工程的后续工作和建成工程的完善、提高和巩固工作。尽快解决影响德岭山苏独仑嘎查牧民新村未完工程的规划变更问题。待政策完善后，根据转移牧民的实际需要再考虑安排此类工程建设。

（四）完善工作机制的建议。建议专职办事机构进一步明确工作职责，落实保障机制，严格执行政策规定的程序，保证信息反馈、督查、审计、验收等及时迅速、有效。实行个人责任制，保证目标任务落实到位、到户、到人。

（五）对几个具体问题的建议

1.完善和巩固乌镇牧民新村生产生活条件的建议。坚持“扶上马，送一程”，尽快解决转移牧民生产生活中的实际困难：（1）建议由土地开发部门对未完成的土地平整，节水管道短缺等问题进一步完善，保证达到标准要求。（2）由德岭山镇政府协助乌镇村委和牧民新村小组制定沼气、自来水、电、路、绿地、环境整治等管理办法和乡规民约，使牧民新村各项工作走向规范化。（3）积极引导和扶持转移牧民走养殖为主、以种促养的路子，充分发挥牧民具有多年养殖习惯和技能的优势，大力宣传养殖收入高的转移牧户的典型经验，示范引路；（4）积极协助转移牧民解决养殖资金短缺问题，协调金融部门解决养殖贷款事宜。家庭困难的，应考虑给予财政贴息；自己解决资金的，政府给予奖励；鼓励机关干部投资与转移牧民入股搞养殖，利益共享。（5）切实帮助牧民作好测土施肥、治理盐碱、种植品种选择、种植技术指导等项工作，尽快提高种养殖收入。

2.海镇康居工程已安置牧民就业和优惠政策落实方面的建议。（1）坚持培训就业一条龙责任制。凡参加培训的牧民，就业部门的就业保证率要达到一定比率，由政府下达就业指标，确保完成，避免培训、就业两张皮。（2）实行政府提供公益性岗位的办法帮助就业。如草原管护、旗内大型企业招工、外地定向招工、旗内园林绿化、环境卫生等岗位，应给海镇转移牧民中就业困难人员切出一块指标特殊照顾。（3）要鼓励自主择业、创业。凡自主择业、创业的转移牧民要给予办理证照、税费减免、店面租赁、贷款贴息等方面的扶持；凡就业部门推荐的就业岗位，本人以各种理由拒绝就业的，取消其享受部分优惠政策的待遇。（4）进一步完善和落实已安置牧民的社保、低保、医保、助学等优惠政策。

3.认真解决禁牧五年已到期牧户的问题。我旗2002年禁牧261户、919人，按原政策已安置108户、383人（其中海镇安置62户、217人，乌镇安置37户、130人，玛拉沁繁育基地安置9户、36人），边境30公里以南67户、235人原计划不予安置，有86户、301人不接受安置政策。今年国家五年禁牧期即将结束，是否继续延长饲料粮补贴期限还不明确，故应尽早对这部分牧民的去留做出安排。鉴于有国家是否延长补贴年限这一不确定因素存在，我们建议按以下两种情况设计对策：（1）如果国家继续延长该区域退牧还草期限并给予补贴，该项目区牧民可从以下三种方式中重新选择一种方式进行生产生活，一是保留草场承包经营权不变享受补贴，二是互换草场，三是自愿交回草场承包经营权，享受转移安置政策。（2）如果国家决定停止该区域禁牧，该区域牧民也可从以下三种方式中重新选择一种方式进行生产生活，一是返回草场，继续在坚持草畜平衡制度下从事牧业生产，二是流转草场，从事其它产业，三是自愿交回草场承包经营权，签订新的转移安置合同（对已签订转移安置合同的进行补签）。建议将上述办法做为今后这项工作的长期政策予以实行。

4.切实落实新制定的各项转移安置政策。（1）准备制定的各种转移安置优惠政策，建议有关部门进行认真的财政负担水平测定及资金来源落实，供决策参考。（2）建议各项政策落实工作以原苏木镇政府为主负责，实行包干制，将政策限定时限落实到户，苏木镇政府才能正式向迁入地政府移交转移牧民。

5.妥善处理历史遗留问题。建议妥善处理在退牧还草工作中发现的，牧民群众举报的非牧人员占用草场假流转、违法开垦草原、违法在禁牧区采矿等问题，修订符合实际的享受饲料粮补贴政策，切实解决好第二轮草场承包遗留的无草场人员等实际问题。扫清工作障碍，稳定牧区牧民情绪，提高党和政府威信。

6.鼓励多种形式的转移。利用国家生态建设等专项资金，通过制定优先禁牧、住房、就业、社保、医保、助学、安置补贴等优惠政策，除农区安置、城区安置和就地安置外，鼓励和吸引牧民自愿交出草场承包经营权，迁移户口，进行多种形式的转移：（1）鼓励自发转移。通过投亲靠友、合作办公司、办基地、搞运输、租赁店铺、企业就业务工等多种方式，自谋就业岗位。自愿转移到城区的牧户，政府给予自购住房补贴、一户一人就业的优惠政策。（2）实行对口插花转移。在灌区有条件的自然村对口安置牧区嘎查自愿转移的牧民。（3）企业安置转移：对因企业占地失去草场的牧民，由企业负责牧民的安置转移。（4）供养扶贫扶困转移。对因孤、残、病等失去劳动能力的，按国家有关政策加大扶助力度，选择合适的地方进行集中供养。对生活困难的转移牧民，继续给予相关扶贫扶困帮助，并通过培训、就业帮助等解决他们的实际困难，鼓励和支持他们自食其力，摆脱困境。只有实现多种形式的转移，才能加快草场经营权的流转、有条件整合草场，也才能真正解决“牧区生态恢复，牧业发展壮大，牧民增产增收”的根本问题。

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

附：

表一 乌拉特中旗牧区草场基本情况调查表

                     单位：万亩、万只、户、人

		巴音乌兰苏木	川井 苏木	新忽热苏木	呼勒斯太苏木	海流 图镇	合计	所占总数比例
草场面积		926.4	877.9	393	243.3	284.2	2724.8
牲畜头数		22.3	23.7	14.7	16.1	9.3	86.1
“双权一制”划分草场情况	面积	926.4	877.9	393	243.3	284.2	2724.8
	户数	2033	1360	1493	1241	882	7009
	人口	6978	4343	5434	4692	3153	24600
办理流转手续到2028年的情况	面积	152.2	164.7	108.9	25.6	54.5	505.9	18.57%
	户数	385	279	157	89	198	1108	15．8%
	人口	1156	624	196	205	265	2446	9.94%
临时出租草场1—10年牧户情况	面积	52	112	4.3	6.2	18.6	193.1	7%
	户数	121	199	16	22	65	423	6%
	人口	375	776	56	59	287	1553	6.3%
现从事畜牧业生产的牧户	面积	722.2	601.2	279.8	211.5	211.1	2025.8
	户数	1527	882	1320	1130	619	5478	78.2%
	人口	5447	2943	5182	4428	2601	20601	83.7%
饲料地	面积	1.9	0.25	2.3	0.97	1.17	6.59	0.24%
	户数	633	102	647	291	446	2119	30.2%
	人口	2405	388	2459	1106	1695	8053	32.7%

                                  

                                              表二2002年—2007年退牧还草禁牧项目

                                                                               单位：万亩、户、人

 

 

表三：2002年—2007年退牧还草项目投资情况

                                                         单位：万亩、万元、年

 

表四：牧民康居一期工程安置情况调查表

                                                                             单位：户、人、元

 

表五：德岭山镇乌镇牧民转移安置情况调查

单位：户、人、元

苏  木 项  目		巴音乌兰苏木	川井 苏木	合计	所占总数比例
安置户数		35	60	95	占退牧户8.5%
安置人口		166	223	389	占退牧人口 10.3%
退牧年度	2002年	11	26	37	39%
	2004年	1	5	6	65
	2005年	10		10	11%
	2006年	13	29	42	44%
居住情况	常住户数	32	34	66	69.5%
	未入住户数	3	26	29	30.5%
在牧民 新村养殖 情况	养羊200只以上的户数	1		1	1%
	养羊100—200只的户数	2		2	2%
	养羊50—100只的户数	10	16	26	27%
	养羊50只以下户数	15		15	16%
	无羊户	7	44	51	54%
	养牛户
其他从业情况	流转或租赁草场放牧户数		12	12	13%
	承包土地从事种植业户数
	租赁场地从事养殖业户数		2	2	2%
	家中至少1人从事二、三产业的户数	3	25	28	29%
	无业、靠补贴款生活的户数	32	21	53	56%
除饲料粮补贴、社保、低保之外的收入情况	5万元以上的户数
	1—5万元的户数		2	2	2%
	1万元以下的户数	35	40	75	79%
	无其它收入的户数		18	18	19%

 

表六：未安置转移牧民情况调查表

                                

                                     单位：户、人、只、元

 

苏  木 项    目		巴音乌兰苏木	川井 苏木	新忽热苏木	海流图镇	合计	所占总数比例
退牧户总数		478	434	76	127	1115
未安置牧户总数		338	340	76	127	881	79%
未安置牧户退牧年度	2002年	42	111			153	17%
	2004年	25	40	76	127	268	30%
	2005年	77				77	9%
	2006年	194	104			298	34%
	2007年		85			85	10%
未安置牧户从业情况	流转或租赁草场放牧户数	19	46	6	33	104	11.8%
	承包土地从事种植业户数		2	14	44	60	6.8%
	租赁场地从事养殖业户数		3			3	2.3%
	家中至少1人从事二、三产业的户数	29	80	45	18	172	19.6%
	无业、靠补贴款生活的户数	290	209	11	32	542	61.5%