按照党政联席会议纪要（〔2010〕5号）要求，政协专门成立了调研组，围绕游牧民定居项目实施与退牧转移安置政策有机衔接的相关事宜进行了集中调研。具体情况如下：
一、退牧转移安置情况
2002年至今，我旗共实施9期退牧还草项目，其中围栏禁牧880万亩，涉及牧户1498户、4891人。项目实施以来，政府在乌镇牧民新村和海镇牧民康居工程两处共安置禁牧户255户、981人。调研中我们发现，退牧转移安置政策在执行中存在享受政策不平衡等诸多问题。
1、乌镇安置情况：乌镇新村开发建设耕地2840亩，建成住房和种养殖配套设施100套，2007年安置退牧转移牧户96户，全部享受每人每年570元的低保补贴和人均490元的粮食补贴。安置合同主要条款明确约定，享受安置的退牧户在原草场承包权不变的情况下，从签订合同之日起，至
以1个不从事种养殖生产的4口之家的乌镇安置退牧户为例，政府不仅在乌镇牧民新村解决了住房，而且每年还有出租土地收入、低保补贴、粮食补贴等收入共计5920元。
2、海镇牧民康居工程安置情况：海镇牧民康居工程安置192户、713人。安置合同主要条款明确约定，享受安置的退牧户在草场承包权不变的情况下，从签订合同之日起，至
以上两种办法安置牧户占全旗禁牧户总数的17%。
3、未安置的退牧户情况：未安置的退牧户有1243户、 3910人，占禁牧户总数的83%，这部分退牧户只领取饲料粮补贴，未能享受安置政策，低保覆盖率也不高。其中包括解禁牧户86户、269人，占禁牧户总数6%，这部分牧户现已返回原草场从事畜牧业生产。解禁牧户中有4户还占有牧民康居工程住房，有2户占有乌镇住房和种养殖设施一套，根据政策建议政府收回其占有的设施，进行重新分配。除去解禁牧户，未安置牧户占禁牧户总数77%。据从畜牧部门了解，2010年退牧还草项目任务为150万亩，涉及牧户约350户左右。
禁牧到期后仍不让禁牧区牧民回原承包草场放牧的政策，使大批未安置牧户反响强烈，要求享受同等的安置待遇或租房补贴待遇。今年启动实施的游牧民定居工程，在三级财政大力补贴的情况下，400户集中住房成为广大牧民关注的焦点，分配不当，势必将引起新的矛盾。
二、几点建议
我们认为，退牧还草与游牧民定居工程虽然是从不同角度解决草原生态和改善牧民生产生活条件的两个项目，应分别对待，但惠民政策的标准应相互衔接，互相兼顾，只有有效化解退牧转移安置户和未安置户的政策不平衡问题，才能避免游牧民定居工程在安置对象的选择上和优惠幅度的确定上引发新的社会矛盾。
为此，我们提出如下四条建议，各有利弊，供旗委政府在决策时参考。一是从解决根本问题入手，以出售的办法处置一小部分退牧户占有的房屋、土地及其附属设施，在同一标准上给予退牧户相同的补贴政策；二是从解决当前社会矛盾入手，维持已安置的一小部分退牧户现状，对未安置的绝大部分退牧户给予适当的租房补贴，实现享受政策的相对平衡；三是从长远规划上入手，维持已安置的一小部分退牧户现状，利用上级项目资金和本级财政资金相结合的办法，逐年逐步解决因生态原因转移转产的全部牧民定居问题；四是坚持“一个优先”、“三个原则”，稳妥实施游牧民定居工程。四种办法具体如下：
1、政府出台优惠政策，以出售的办法处置占17%的退牧转移安置牧民所占有的康居工程住房、乌镇住房、养殖棚圈设施和耕地，给所有退牧户同样的补贴政策，实现平衡。这个办法能从根本上解决牧民享受政策的平衡问题，但难度较大。一是处置办法违背了合同条款，需出台优惠政策，争取得到全部安置牧民的同意，然后终止合同；二是可能会出现未安置牧民要求参与购房的问题；三是可能会出现个别安置牧民既不购买住房，土地及配套设施，又不让出的现象；四是可能会出现个别牧民不愿意购买楼房或租赁土地，其投入部分评估时出现分歧的问题；五是入住康居工程楼房的牧民当时实行的是平米差价收缴和补贴的办法，当时共收缴约152万元，补贴约107万元，收缴和补贴平衡后应上缴财政约44万元，实际上缴财政37万余元。如果出售这部分楼房，政府需收回补贴部分，补贴收缴部分，也有一定难度。
如果处置，建议出台以下优惠政策：一是康居工程住房处置在优先入住牧民的前提下，按当时平均每平米1000元的成本价出售牧民，以60平米住房为例，牧民需花6万元购得60平米住房，按现市场平均价每平米1800元估算，大约优惠牧民4.8万元左右，以此来吸引安置牧民同意终止安置合同，积极购房，同时也兼顾了游牧民定居工程上级投入3.5万元，政府还将给予土地、补贴、税费减免和绿化硬化美化的投入。二是出售乌镇新村配套设施坚持入住退牧户优先的原则，以2万元左右出售给牧民，同时终止安置合同。这种办法有利于从根本上解决政策享受不平衡的问题，有利于土地的投入和改造，有利于房屋、机电井等基础设施的保护、维修和合理利用。
为了促进处置工作的顺利开展，建议政府采用“低保”和“粮食补贴”这两个政府有权重新调配的有效办法，即安置牧户中，积极响应政府处置康居工程住房和乌镇住房和种养殖设施的牧户，可继续享受低保和粮食补贴待遇，否则不予享受低保和粮食补贴待遇，以此促进处置工作的顺利开展。
2、维持已安置退牧户现状，对未安置退牧户给予每户每年2000-3000元的租房补贴，实现享受政策的相对平衡。财政每年大约需拿出230-400万元进行补贴，且有每年递增的趋势。待退牧还草项目延期政策出台后，在“适当提高补贴标准”的前提下，取消地方财政对末安置退牧户租房补贴，并从已安置退牧户补贴中扣除住房补贴，以此实现享受政策的相对平衡。
这种办法有利有弊，利在眼前社会矛盾能得到解决，但没有从根本上解决享受政策不平衡的问题；弊在房屋、耕地和养殖设施产权未明确，不利于土地的投入和改造，不利于房屋、机电井等基础设施的保护、维修和有效合理利用。随着时间的推移，住房、种养殖设施等出现问题，还需政府出面予以解决。
3、维持已安置退牧户现状，利用上级项目资金和本级财政资金相结合的办法，逐年逐步解决因生态原因转移转产的全部牧民定居问题。建议旗委政府以建设家庭生态牧场为解决牧区问题的突破口，以1个家庭生态牧场拥有草场2万亩，围绕全旗3000万亩天然草场，以草原基本建设项目为支撑，打造1500户高标准生态家庭牧场。其余近5000户牧户以转移转产为根本出路，利用项目整合捆绑和旗财政逐年投资解决的办法，参照不同项目和已实施的转移安置办法，以基本相同的补贴标准，用5—10年的时间，逐年逐步解决因生态原因转移转产的牧民定居问题。
这种办法需要强大的项目作支撑，需要本级财政拿出巨大的资金才能实现，同时当前退牧牧民享受政策不平衡，反响强烈的问题得不到解决。另外，实施这项重大决策，需要有稳定的政策延续性，享受政策的先后也不好掌握。
以上三种办法各有利弊，第一种办法难度较大，面对的矛盾多，但是是一种能从根本上解决问题的有效办法；第二种办法较稳妥，面对的矛盾也较小，但需要政府投入较大，且没有从根本上解决问题；第三种办法周期长，投资大，不能解决眼前的矛盾和问题，请旗委政府在决策时慎重考虑。
4、坚持“一个优先”、“三个原则”，稳妥实施游牧民定居工程。鉴于我旗建设集中住宅楼的实际，我们在充分讨论酝酿的基础上，建议此项惠民政策应在牧民自愿的前提下，坚持“一个优先”、“三个原则”，稳妥实施游牧民定居工程。
“一个优先”即：1998年二轮草牧场承包时，有牧区户籍，在承包草场上建盘立群之后，现已流转草场，未享受退牧还草项目饲料粮补贴的无住房的贫困流转牧户优先。主要考虑以下两点原因：一是牧户流转草场放弃草原是牧民的一种自发转移，政府未给予任何投资，为政府倡导的建设生态家庭牧场做出了应有的贡献，过去未享受到草原生态补偿项目的优惠政策，以后也再不可能享受到草原生态补偿项目的优惠政策，游牧民定居工程应对这部分牧民倾斜；二是牧民实现城镇化是一种大趋势，只有减少牧区常住人口，提高牧民人均草场资源占有率，才是草原畜牧业的根本出路，所以政府在实施游牧民定居工程时应以此为导向，向流转草场的牧民倾斜。
“三个原则” 即：一是退牧转移已安置和未安置的牧户均不参与定居工程的原则，特别是未安置的牧户，今年将达到1800户左右，随着项目的继续推进，总量继续扩大，只能依靠项目延续实现安居和稳定，绝不能与游牧民定居工程混为一体，如果混为一体，不但现有的矛盾不能得到有效解决，而且还会引发新的更大的矛盾；二是养畜大户，重点培养的生态家庭牧场大户，历史上享受过草原基本建设项目的牧户不参与定居工程的原则，这部分牧户可享受牧区危房改造项目和以后更多的草原畜牧业基本建设项目；三是政府投资帮助购买土地及附属设施、建立牧民合作社的牧户，牧区挂名户，占有草场的非牧户不参与定居工程的原则。。
游牧民定居工程竣工后，建议房价按成本价或略高于成本价（每平米1600元）减去上级财政补贴的3.5万元后的价格卖给入住牧民，牧民拥有房屋的“有限”产权，旗政府只补贴土地、税费和必要的小区绿化硬化投资。以60平米住房为例，入住牧民每户需花6.1万元购得60平米住房，户均可得到4万元左右的补贴，与处置牧民康居工程住房形成衔接。
在具体操作中，我们建议在牧民自愿填报住房申请的情况下，根据牧民所在嘎查村提出购房申请的比例，确定各个苏木嘎查村购房名额。各嘎查村要对初审具有购房资格的牧户，在本嘎查进行公示，确保在没有任何社会矛盾的前提下，初步确定购房户名单，嘎查村、苏木镇、畜牧服务中心分别把关，最终确定购房牧户。特别是要杜绝因优惠政策，致使已搬迁到外地、有固定职业、收入相对较好的有住房的流转牧民参与游牧民定居工程。
我们认为，这样可以适当化解历史矛盾，减少新矛盾的发生。随着今后惠牧政策的不断出台，我们只要把好关，注意惠牧政策之间平衡度的衔接，兼顾惠牧政策的各类受益群体，牧区的社会矛盾将得到逐步化解。
